Z judikatury pro topenářskou a instalatérskou praxi 2019/8

legislativa

Prozaický příběh o alternativním zdroji tepla

Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pob. v Liberci, ze dne 6. 2. 2018, čj. 59 A 61/2015-40

Naše teplo – vaše teplo

Domy v jedné ulici – úřední spisy ji označují XX, takže u toho zůstaňme, i když se ve skutečnosti jmenuje úplně jinak – byly napojeny na zdroj soustavy centralizovaného zásobování teplem (SCZT). Nový bytový dům, který zde vyrostl, měl trochu jiné ambice. Mělo dojít ke změně dokončené stavby, která spočívala v instalaci plynových kotlů jako alternativního zdroje tepla pro možnou změnu způsobu vytápění.

Stavebník předložil projektovou dokumentaci stavby autorizovanému inspektorovi Ing. Arch. B. M., který podle stavebního zákona vystavil certifikát čj. BM XX. V něm konstatoval, že návrh je v pořádku: tři plynové kondenzační kotle by měly být umístěny v jednom z objektů v ulici XX, který byl označen jako strojovna a situován do samostatných místností, které tvořily podle projekčních představ oddělený požární úsek. „Zdroj tepla,“ konstatuje autorizovaný inspektor, „je navržen tak, že technologické zařízení bude ukončeno uzavíratelnými ventily před místem možného budoucího propojení nového zdroje tepla se stávajícími domovními potrubními rozvody vytápění a teplé užitkové vody, které jsou připojeny na zdroj soustavy centralizovaného zásobování teplem.“

Systém byl vymyšlen tak, že stávající zdroj tepla nebude od domovních rozvodů odpojen. Jak autorizovaný inspektor osvědčuje, v projektové dokumentaci stavby není uvedeno, jak se bude stavba provozovat z hlediska ustanovení energetického zákona. Za pravděpodobné považuje řešení spočívající v samostatném provozování nového zdroje tepla (zdroj by tedy nebyl propojen s rozvodným zařízením stávající soustavy). V budoucnu může, připustil pan B. M., dojít k odpojení SCZT poskytovatelem tepla, jestliže např. skončí smluvní vztah týkající se dodávek tepla nebo i z jiného důvodu, pro který by byla SCZT odpojena podle energetického zákona.

Ačkoliv to součástí předložené projektové dokumentace nebylo, zabýval se autorizovaný inspektor pro futuro také propojením nového alternativního zdroje se stávajícími domovními rozvody (v situaci, kdy by na ně již nebylo připojeno zařízení SCZT) a možností uvedení nového zdroje tepla do provozu. Tyto kroky považoval do budoucna za možné a souladné s požadavky stavebních i energetických předpisů. Vzhledem k tomu, že instalace plynových kotlů proběhne v samostatných prostorech strojovny, nedotkne se podle jeho názoru technologického zařízení SCZT, které je umístěno v oddělené místnosti předávací stanice a po celou dobu stavby bude plně funkční a přístupné provozovateli. Topné rozvody alternativního zdroje tepla budou vedeny pod stropem suterénního prostoru a budou ukončeny uzavíracími armaturami.

S těmito poznatky a stanovisky předal autorizovaný inspektor oznámení stavebního záměru se svým certifikátem stavebnímu úřadu a ten je vyvěsil na své úřední desce pod označením „Změna dokončené stavby bytového domu – instalace plynových kotlů – alternativní zdroj tepla pro možnou změnu způsobu vytápění v ul. XX“.

V tomto okamžiku na scénu vstupuje nová ústřední postava příběhu, o kterém tentokrát referujeme: akciová společnost T., provozovatel soustavy zásobování tepelnou energií (SZTE) v dotčeném bytovém domě, kterého se stavební záměr týká a je na tuto soustavu napojen. Důvod, pro který zasahuje do děje, spočívá v námitkách, že „nebyl opatřen souhlas společnosti T. podle stavebního zákona, i když stavebník není rozhodnut, jakou technickou variantu při realizaci stavby zvolí, a dále, že předmětný záměr je v rozporu s právními předpisy.“

O námitkách provozovatele SZTE rozhodoval příslušný krajský úřad a zamítl je jako nedůvodné, neboť podle jeho názoru byly podány ne­oprávněnou osobou. Svůj postup vysvětlil takto: „V případě námitek vznesených osobou, od které autorizovaný inspektor nevyžadoval dokladování souhlasu se stavbou, posuzuje krajský úřad pouze tu skutečnost, zda souhlas této osoby měl či neměl být dokladován k oznámení stavebního záměru a přiloženého certifikátu autorizovaného inspektora. Úřad nemůže zkoumat věcnou správnost řešení stavby či nahrazovat posouzení věci autorizovaným inspektorem.“

Stavební zákon podle názoru krajského úřadu vyžaduje k účastenství splnění dvou podmínek. První z nich je vlastnictví či jiné právo majetkové povahy ke stavbě či pozemku, druhou podmínka přímého dotčení práv k nemovitostem prováděním stavby. Krajský úřad v tomto ohledu dospěl k závěru, že „pouhá přítomnost vlastnictví k zařízení SCZT v předmětném domě bez zjištění alespoň nějaké objektivní relevantní míry přímé dotčenosti vlastnictví společnosti T. prováděním předmětné stavby nezakládá právo, aby bylo pohlíženo na společnost T. jako na účastníka řízení podle stavebního zákona.“ V tom se opíral i o stanovisko obsažené v certifikátu autorizovaného inspektora, podle kterého, jak jsme již uvedli, ne­ohrozí zamýšlená stavba plnou funkčnost a přístupnost dosavadního zařízení SCZT pro provozovatele. Navíc nový zdroj ani nebude propojen se stávajícími domovními rozvody tepla. Je tedy zřejmé, že uvedenou instalací nebude zařízení akciové společnosti T. nijak zasaženo, nenastane potřeba jeho přemístění či odstranění.

V této souvislosti – a to je jistě pro čtenáře tohoto listu poučné – po­ukázal krajský úřad i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které, „pokud je součástí řešení stavby dle doložené dokumentace i napojení nově instalovaných kotlů na stávající rozvody teplé vody, na které je současně napojeno i zařízení dosavadního provozovatele, musí být doložen i jeho souhlas ke stavebnímu záměru.“ V daném případě se však stavebník rozhodl zřídit alternativní zdroj tepla, vlastní plynové kotle. A protože není známo, jaké budou další stavební kroky, nelze ani předjímat, zda se případně do budoucna společnost T. stane účastníkem řízení.

Chtějí jen stavět, nebo i vytápět?

Taková teplárenská akciovka, to ovšem není jen tak! Šéfové se durdili, od nejnižšího až po ty nejvyšší, že úřad je na omylu a takhle že to zůstat nemůže. A protože od vynálezu správního soudnictví je rozhodování správních orgánů ve velké míře podrobeno možnosti soudního přezkumu, obrátil se podnik na příslušný krajský soud, ať verdikt úřadu zruší.

Argumentace byla logická: Žalobce za prvé namítal, že ve věci nebylo vedeno řádné stavební řízení.

Za druhé tvrdil, že zákon byl porušen absencí jeho souhlasu ke stavebnímu záměru a vydanému certifikátu autorizovaného inspektora. Toto tvrzení řádně rozvedl. Poukázal na to, že je provozovatelem soustavy zásobování tepelnou energií v dotčeném bytovém domě a jako vlastník této soustavy a oprávněný z věcného břemene podle energetického zákona je účastníkem stavebního řízení podle zákona stavebního, neboť jeho práva mohou být prováděním stavby přímo dotčena (zmiňované věcné břemeno sice zatím nebylo zaneseno do katastru nemovitostí, ale provozovatel měl na tento úkon podle zákona ještě dost času). Vysvětloval to především tím, že „do přípojky umístěné v předmětném bytovém domě musí být v případě změny způsobu vytápění daného objektu zasaženo, a to přinejmenším odpojením od potrubí v bytovém domě, včetně uzavření ventilů a zaslepení přípojky.“

Stavební záměr podle společnosti T. takovou změnu způsobu vytápění představuje, neboť v jeho důsledku velmi pravděpodobně dojde k odpojení od SZTE. Tím ovšem podle jeho názoru vznikají v systému mnohé technické problémy, hrozí „snížení provozuschopnosti z důvodů změny hydraulických parametrů, tedy dojde ke zvýšení měrných teplotních a tlakových ztrát a tyto následky se dotýkají společnosti T. jako provozovatele SZTE, ale i jako vlastníka SZTE jako celku.“ K tomuto tvrzení žalobce doložil potvrzující stanovisko odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj ČR a posudek vypracovaný pro jiné objekty. Zdůraznil přitom, že účastenství osoby ve stavebním řízení vyplývá z možnosti přímého dotčení práv prováděním stavby, což ostatně stavební úřad i žalovaný krajský úřad respektovaly v jiných stavebních řízeních, kdy s provozovatelem soustavy jako s účastníkem jednaly v případech, které se rovněž týkaly změny způsobu vytápění bytových domů, a navíc to opakovaně potvrdila judikatura Nejvyššího správního soudu.

To byla také třetí zásadní námitka, kterou žalobce vznesl. Připomněl totiž, že „podle konstantní judikatury je souhlas žalobce nutnou přílohou oznámení stavebního záměru ve věcech změny způsobu vytápění u objektů napojených na SZTE. Pokud má stavební záměr zasáhnout do rozvodů, na které je stále napojena SZTE, je dána možnost přímého dotčení práv žalobce k SZTE.“

Společnost T. rovněž poukázala na to, že tvrzení krajského úřadu, že v daném případě jde o alternativní zdroj tepla, jehož součástí není žádné napojení kotlů na domovní rozvody teplé vody, nemá potřebnou oporu ve spisové dokumentaci. Lze to podle něj vyvodit ze skutečnosti, že podle samotného certifikátu autorizovaného inspektora existují dvě v úvahu připadající varianty provozu: „buď provozovat nový zdroj tepla samostatně, nebo provozovat zdroj tepla připojený na stávající domovní rozvody propojené s rozvodným zařízením SCZT.“ Jako pravděpodobná se jeví možnost postupovat bez propojení zdroje s rozvodným zařízením SZTE, což znamená napojit nový zdroj tepla na vnitřní rozvody domu a naopak odpojit SZTE. V tom případě jde o změnu způsobu vytápění, která musí být projednána ve stavebním řízení; odpojení původního a napojení nového zdroje na vnitřní rozvody musí být posouzeno stavebním úřadem, resp. autorizovaným inspektorem, tedy musí být součástí projektové dokumentace. Jestliže tato partie v projektové dokumentaci chybí, což potvrzuje i autorizovaný inspektor, vykazuje to její zásadní nedostatek, protože jde o základní pojmový znak stavebního záměru, který ovšem nemůže jít k tíži žalobce.

Žalobce ještě přidal myšlenku, že mezi stavebním záměrem a odpojením od SZTE existuje přímá příčinná souvislost, kterou vyjádřil tak, že „příčinou následků, které nastanou při odpojení předmětného domu od SZTE, je výstavba plynových kotlů. Bez ní by stavebník odběr tepelné energie SZTE nesnížil, ani daný objekt neodpojil.“

Ten tvrdí to a ten zas tohle

Rozhořela se bitva argumentů.

Když se krajský úřad seznámil se žalobní argumentací společnosti T., vyjádřil se obratem, že se podle stavebních a energetických předpisů nemusí přece vždy vést stavební řízení a vydat stavební povolení. Stavební zákon umožňuje za určitých podmínek „provést stavbu jinak vyžadující stavební povolení na základě oznámení stavebního záměru stavebnímu úřadu autorizovaným inspektorem.“ To je zajisté pravda. Posouzení stavebního záměru autorizovaným inspektorem je zákonnou alternativou ke standardnímu stavebnímu řízení. V daném případě se podle krajského úřadu jedná o stavbu menšího rozsahu, která bude prováděna dle projektové dokumentace uvnitř jednoho bytového domu a nebude propojena na stávající domovní rozvody. Plánované tři kondenzační kotle na zemní plyn mají celkový výkon 147 kW, jsou určeny pro vytápění a pří­pravu teplé vody, budou umístěny ­odděleně od stávajícího zařízení, které jimi nemůže být dotčeno, zůstane zachována i plná funkčnost a přístupnost zařízení žalobce, takže se celá věc nemůže dotknout ani jeho věcného břemene. Je sice pravda, že tu podobné případy už byly, ale krajský úřad vyjadřuje přesvědčení, že tato záležitost se od nich zásadně liší, protože „součástí tohoto stavebního záměru je pouhé vybudování alternativního zdroje tepla, aniž by došlo k napojení na stávající vnitřní rozvody topného systému v předmětném objektu. Předmětná stavba se na vnitřní rozvody tepla nenapojuje, což vyplývá z oznámení stavebního záměru, z něhož je zcela zřejmé, že nedojde k odpojení stávajícího zdroje tepla SCZT od domovních rozvodů. Na základě těchto skutečností nemůže být žalobce přímo dotčen na svých právech k SZTE a nemůže mu tak vzniknout právo být informován o tom, kde bude probíhat provedení alternativního zdroje tepla. Navržené stavební řešení nemůže ovlivnit ani ohrozit fungování celé SZTE.“ Žalobu je třeba zamítnout, zní jednoznačný názor krajského úřadu.

Společnost T. si zase pečlivě prostudovala toto stanovisko a odtušila, že žalovaný ve svém vyjádření její argumenty nevyvrátil. Znovu zdůraznila, že jakmile by došlo k odpojení domovních rozvodů od SZTE, nastaly by technické problémy (snížení provozuschopnosti, zvýšení měrných teplotních nebo tlakových ztrát), které by nutně zasáhly vlastnické právo žalobce k SZTE jako celku, takže by vyvolaly dokonce nutnost přestavby SZTE nebo přinejmenším její příslušné větve. Další problémy by způsobila dočasná odstávka, k níž by došlo v případě odpojení SZTE. „Nezahrnutí způsobu propojení zdroje tepla označeného jako alternativní na vnitřní rozvody domu do projektové dokumentace je jejím nedostatkem, neboť bez posouzení napojení nelze posoudit budoucí účinky stavebního záměru, a tak ani potenciální dotčení subjektů způsobené prováděním stavby. Napojení stavebního záměru na vnitřní rozvody bytového domu lze považovat za pojmový znak stavebního záměru a dle žalobce není možné jakékoliv budoucí provozování stavebního záměru bez napojení na vnitřní rozvody bytového domu,“ uzavřela společnost T. a setrvala u svého požadavku.

Povstaňte, soud přichází

Takto byla „partie“ rozehrána, takto do ní vstoupila nejdůležitější figura na šachovnici: správní soud. Jestliže se na těchto stránkách zabýváme různými právními aspekty topenářství (a instalatérství), nutno podotknout, že pozornost, kterou těmto oblastem věnují soudy, rozhodně není zanedbatelná. Například právě problematikou změny způsobu vytápění objektu odpojením od SZTE a zřízením nového zdroje vytápění (přímo plynové kotelny) se soudní orgány zabývaly opakovaně, přičemž otázku, kdo má pozici účastníka řízení, řešily poměrně často (stejně jako účastenství provozovatele SZTE v řízení o dodatečném povolení stavby plynové kotelny). Zvláštností tohoto případu ovšem bylo, že oznámený stavební záměr spočíval v instalaci plynových kotlů jako alternativního zdroje tepla, který však neměl být fyzicky propojen s existujícími domovními topnými rozvody napojenými na soustavu centralizovaného zásobování teplem.

Zopakujme si, co již bylo naznačeno:

1. Stavebník může stavět na základě oznámení stavebního záměru stavebnímu úřadu autorizovaným inspektorem, který posoudil projektovou dokumentaci stavby a k oznámení připojil certifikát.
2. V takovém případě ale musejí být mj. předloženy souhlasy osob, které by byly jinak účastníky stavebního řízení, a tyto souhlasy je třeba vyznačit v příslušné výkresové části projektové dokumentace stavby.

Pokud tyto podmínky nejsou splněny, mohou osoby, které se považují za účastníky, podat námitky, o nichž rozhoduje stavební úřad, jehož rozhodnutí je přezkoumatelné soudem.

Kdo je účastníkem stavebního řízení, definuje stavební zákon. V daném případě se jím cítila být akciová společnost T., a to hned z několika zákonných důvodů:

• a) jako vlastník stavby, na níž má být provedena změna,
• b) jako ten, kdo má k pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, neboť prováděním stavby mohou být přímo dotčena její práva,
• c) jako vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, neboť prováděním stavby může být přímo dotčeno její vlastnické právo.

Soudy však již v předchozí judikatuře dovodily, že provozovatel soustavy nemůže být v případě tohoto typu účastníkem, neboť jeho SCZT, která je nepochybně stavbou ve smyslu stavebního zákona, se popisovaná změna stavby netýká. Přichází tedy v úvahu jeho účastenství z titulu vlastnictví SCZT, jejíž část se nachází na pozemku, na kterém má být změna stavby prováděna, a navíc mu svědčí podle energetického zákona práva odpovídající věcnému břemeni k předmětnému domu, tedy stavbě, které se změna týká. Za klíčovou proto soud označil otázku přímé dotčenosti žalobcových práv. Opět se přitom mohl opřít o judikaturu již dříve opakovaně potvrzující názor, že „pokud má předmětná stavba zasáhnout do stávajících rozvodů v domě, na které je současně napojeno SZTE, které může být napojením jiného zdroje tepla ovlivněno, případně při chybném postupu dokonce i poškozeno, je zde potencionální přímé dotčení provozovatele SZTE na jeho právech.“ Přitom správní orgán musí posuzovat právě již i jen potencionální přímé dotčení práv.

Kardinálním se jeví relativně jednoduchý fakt: jestli totiž SZTE již od domovních rozvodů odpojena byla, a tedy dodávka tepla do příslušného objektu už skončila, což soudy již nejednou řešily. V tom se ovšem projednávaná věc od dříve řešených případů odlišovala, protože zde mělo jít o instalaci plynových kotlů, přičemž tento alternativní zdroj tepla nemá být (alespoň zatím) fyzicky propojen se stávajícími domovními topnými rozvody napojenými na SCZT: „V dokumentaci bylo zdůrazněno, že případné napojení alternativního zdroje tepla na topný systém budovy není součástí projektové dokumentace a není předmětem žádosti o povolení alternativního zdroje, což konstatoval i autorizovaný inspektor v certifikátu. Případné napojení alternativního zdroje tepla na topný systém budovy bude řešeno samostatným postupem dle aktuálnosti potřeby využití alternativního zdroje. Z certifikátu autorizovaného inspektora vyplývá, že součástí navrhovaných stavebních úprav není odpojení stávajícího zdroje tepla SCZT od domovních rozvodů. Podle osvědčení autorizovaného inspektora projektová dokumentace stavby neuvádí, jak bude budoucí stavba provozována z hlediska ustanovení energetického zákona. Podle inspektora je pravděpodobnou možností a řešením provozovat nový zdroj tepla samostatně, tedy zdroj by nebyl propojen s rozvodným zařízením SCZT. Tato situace může nastat až po budoucím odpojení SCZT poskytovatelem tepla na základě ukončení smluvního vztahu o dodávce tepla nebo z jiného důvodu, který povede k odpojení SCZT podle energetického zákona.“

V tomto kondicionálu správní soud ovšem právě spatřoval rozhodný háček. Na jedné straně autorizovaný inspektor uvedl, že odpojení existujícího zdroje tepla, jímž je SCZT provozovaná společností T., není součástí stavebních úprav, jež jsou navrhovány, zároveň s tím ale paradoxně počítá, neboť (a to je v certifikátu i projektové dokumentaci uvedeno) odpojení stávajícího přívodu tepla z SCZT má být provedeno „uzavřením armatur na přívodech z předávací stanice do budovy“. Připomíná to tedy pohádku o chytré horákyni – ani pěšky, ani na koni, ani ve dne, ani v noci, ani nahá, ani oblečená: Alternativní zdroj tepla má být pojímán jako pouze záložní, ale zároveň je těžko k uvěření, že by se kalkulovalo s takovou investicí, a přitom s tím, že nebude mít žádné využití do budoucna. Jak podotýká soud, „změnou způsobu vytápění jistě není myšleno jen umístění stávajícího zdroje tepla vedle nového zdroje, který bude sloužit pouze jako záloha. Je zřejmé, že půjde též o nahrazení stávajícího zdroje tepla plynovými kotli jako novým zdrojem.“ Tomu ostatně nahrává i další argument: sám autorizovaný inspektor v oznámení zdůrazňuje, že dojde k úspoře na nákladech na vytápění i přípravu teplé vody.

Ačkoliv si toho zřejmě stavebník nepovšiml, Nejvyšší správní soud se podobnou „kamufláží“ už dříve zabýval. Při té příležitosti se vyjádřil, že v takovém případě „není žádných pochyb o tom, že u nového zdroje tepla se předpokládá jeho konkurence se stávajícím způsobem vytápění, a je zcela zřejmé, že dojde k nahrazení stávajícího zdroje tepla zdrojem novým, i když je nazván jako alternativní. Za takové situace nelze tvrdit, že jistý mezistupeň tohoto bezpečně zjištěného výsledného záměru, kdy vybudovaný zdroj čeká na své připojení, se dosud stěžovatele netýká a nemůže jím dojít k přímému dotčení na jeho právech. … Zřejmým účelem stavby tedy nebylo vybudovat zdroj tepla jako záložní ke stávajícímu zdroji tepla, který nadále bude stavebník užívat.“

Jestliže ovšem alternativní zdroj tepla nemá sloužit jen jako záložní, ale v budoucnu má případně zcela nahradit ten stávající, provozovaný žalobcem, jsou žalobcova práva přímo dotčena, takže společnost T. nepochybně splňuje tento předpoklad účastenství v řízení (postačuje, jak říká soud, „pouhá potencialita přímého dotčení práv“), tím pádem také musí být vyžádán její souhlas.

Přestože tedy správní soud neshledal jako důvodné další argumenty společnosti T. (např. týkající se údajných škodlivých následků budování plynových kotlů z hlediska fungování SZTE), protože v tomto řízení nejsou řešeny „otázky týkající se vlivu změny způsobu vytápění v bytovém domě na snížení účinnosti žalobcovy SZTE, ekonomiky jejího provozu a ochrany investic žalobce do jeho rozvodných tepelných zařízení a zdrojů tepelné energie,“ zrušil napadené rozhodnutí pro nezákonnost a vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný úřad právním názorem soudu vázán.