Nejistá budoucnost revizního technika

Během let, kdy tato rubrika v časopise Topin vychází, jsme se seznámili s mnoha desítkami soudních rozhodnutí, která se týkala nejrůznějších otázek instalatérské a topenářské praxe. Každé rozhodnutí znamená příběh – a my jsme jich již zprostředkovali našim čtenářům na celý almanach. Když se ohlédneme, zjistíme celkem nepřekvapivě, že přes různost těchto příběhů a pestrost s nimi spojených osudů nacházíme mnohé styčné body, které se neustále opakují. Jedním z pojmů, které v tomto ohledu patří k nejfrekventovanějším, je odbornost. Ve velmi aktuální rozhodovací produkci Nejvyššího správního soudu (z konce června letošního roku) jsem objevil
zajímavé rozhodnutí, v němž tento termín hraje ústřední roli.

Zpracováno podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2024, čj. 9 As 129/2024–42

Bezpečnost práce a provoz vyhrazených technických zařízení

Všechno vlastně začalo před několika lety na půdě zákonodárné. Na počátku června 2021 byl schválen zákon č. 250/2021 Sb., o bezpečnosti práce v souvislosti s provozem vyhrazených technických zařízení. Rok poté, 1. července 2022, nabyl účinnosti a do života byl doprovozen nařízením vlády č. 191/2022 Sb., o vyhrazených technických plynových zařízeních a požadavcích na zajištění jejich bezpečnosti.

Uvedený zákon formuluje a zakotvuje požadavky na bezpečnost provozu při práci na vyhrazených technických zařízeních. Jak uvádějí odborné komentáře (v tomto případě komentář Mgr. Lucie Kyselové, Wolters Kluwer), jde o zařízení, „která při provozu svým charakterem nebo svou akumulovanou energií (tzv. specifická rizika) při nesprávném použití, výskytu provozních rizik vyvolávajících nebezpečné situace nebo nevhodném provozování představují zvýšenou nebo i vysokou míru ohrožení životů a zdraví osob, majetku nebo životního prostředí.“

V komentáři se rovněž zdůrazňuje, že mimo jiné právě ochrana osob, majetku a životního prostředí patří k základním lidským právům a svobodám, jež jsou zaručeny ústavou a chráněny dalšími právními předpisy, mezi nimiž tento zákon hraje nezanedbatelnou roli, a zdůvodňuje se, že „tato práva mohou být vážně omezena provozovanými technickými zařízeními (zejména vyhrazenými technickými zařízeními, jako je parní kotel, plynová nádoba, potrubní rozvody, plynovody, elektrická zařízení atd.).“

Odborná způsobilost

Součástí tohoto právního předpisu je mimo jiné řada ustanovení, jež regulují práva a povinnosti právnických a fyzických osob k zajištění bezpečnosti provozu vyhrazených technických zařízení, což zahrnuje rovněž úpravu odborné způsobilosti osob, evidenčních povinností pověřených organizací a postupů státní správy v oblasti bezpečnosti při práci při provozu vyhrazených technických zařízení. Součástí zmíněného prováděcího vládního nařízení jsou přílohy, z nichž jedna stanoví nejkratší dobu odborné praxe požadované pro získání odborné způsobilosti k činnostem na vyhrazených plynových zařízeních ve vztahu k dosaženému minimálními stupni odborného vzdělání.

Jednou – a výsostně důležitou – činností spadající do této regulace je revize. Právním předpokladem pro její výkon je, že příslušná osoba má minimálně úplné střední odborné vzdělání strojního, elektrotechnického, stavebního, chemického nebo hutnického směru s maturitní zkouškou z některého z taxativně vyjmenovaných sedmi oborů s nejkratší potřebnou dvouletou dobou odborné praxe,
nebo vysokoškolské vzdělání strojního, elektrotechnického, stavebního, chemického nebo hutnického směru (v tom případě postačuje odborná praxe v délce jednoho roku).

Vzdělání a praxe pana revizora

Tyto přísné právní podmínky v panu J. M. vzbudily jisté pochybnosti. A hned si řekneme, co ho k tomu vedlo. Pan J. M. absolvoval střední odbornou školu v maturitním studijním oboru Management ve stavebnictví. Praktickou maturitu úspěšně složil z odborných předmětů na Integrované střední škole stavebních a řemeslných oborů, což jsou, jak plyne z analýzy jejich obsahu, předměty a obory ryze technického typu. Na tomto vzdělání před lety založil žádost o osvědčení, které by mu umožňovalo vykonávat revize plynových zařízení, a uspěl, neboť v té době bylo předpokladem připuštění žadatele k prověření odborné způsobilosti na základě vyhlášky o kontrolách, revizích a zkouškách plynových zařízení z roku 1978 úplné střední odborné vzdělání technického směru a nejméně tři roky odborné praxe.

Čas ale trhl oponou, přišla nová právní úprava a pan J. M., obezřetný muž, si nebyl jist, zda je jeho vzdělání postačující i podle ní. Radil se, radil, ale nikdo mu nepotvrdil, co chtěl slyšet. Naopak, všichni krčili rameny a říkali, že to, co vystudoval, nelze jen tak podřadit pod některý ze studijních oborů, které jsou uvedeny v té již zmíněné příloze č. 2 k nařízení vlády č. 191/2022 Sb.

Dovolte dotaz

Pan J. M. tudíž nelenil a poslal dotaz na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Kdo jiný by měl občanu poradit, než všeznalé ministerské hlavy. V dopise z listopadu loňského roku požádal tedy vrchnost o poskytnutí informace, jak to s ním podle té nové právní úpravy bude. Uvedl, že je „podnikající fyzickou osobou vykonávající činnost revizí a zkoušek vyhrazených plynových zařízení“ a že má na tuto činnost osvědčení podle § 6a odst. 1 písm. d) zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, které mu laskavě už v roce 2011 vydala Technická inspekce České republiky, jež jest pověřenou organizací k plnění úkolů státního odborného dozoru v oblasti bezpečnosti provozu vyhrazených technických zařízení. Že má ale drobný problém, jelikož uvedená Technická inspekce ČR vydává osvědčení po prověření odborné způsobilosti na dobu 5 let.

A protože poslední osvědčení bylo vydáno v lednu 2021, bude platit jen do ledna 2026 – a co potom? Jeho otázka zněla: Budu připuštěn v roce 2026 ke zkoušce z odborné způsobilosti? Dostačuje vzdělání, které jsem absolv val, pro výkon mé dosavadní podnikatelské činnosti?

S poctivostí nejdál dojdeš (ale jen na ministerstvo)

Pečlivost a poctivost se možná v životě vyplácí, ne vždy je však zdvořilá žádost klíčem k zaručenému úspěchu. Ministerstvo odpovědělo, leč pana J. M. příliš nepotěšilo. V oficiálním vyjádření mu totiž sdělilo, že podle toho, co tazatel uvádí, bohužel „nesplňuje minimální stupeň vzdělání pro odbornou způsobilost fyzické osoby provádějící revize vyhrazených technických plynových zařízení. Splňuje pouze minimální stupeň vzdělání pro odbornou způsobilost fyzické osoby provádějící jejich zkoušky.“ A ještě podotklo, že současný právní stav zohledňuje zejména míru rizika výkonu práce. Jen na konci vykřesalo ministerstvo jiskřičku naděje v duši pana J. M., když čestně upozornilo, že ani jako ústřední orgán státní správy není kompetentní k závaznému výkladu právních předpisů. To je totiž doménou soudů. A tak se ze starostlivého revizora stal sudič – co mu jiného zbývalo?

Revizní technik žaluje

Pan J. M. podal žalobu, kterou se po Ministerstvu práce a sociálních věcí domáhal, „aby se při jeho další žádosti o prodloužení osvědčení revizního a zkušebního technika vyhrazených plynových zařízení zdrželo použití nařízení vlády č. 191/2022 Sb. v části, která se týká požadovaného vzdělání.“ Jak si to justice (nepochybně správně) vyložila, „žádostí o prodloužení“ mínil pan J. M. budoucí žádost o vykonání zkoušky z odborné způsobilosti k činnostem na vyhrazených technických zařízeních podle § 12 zákona č. 250/2021 Sb.

V žalobě byly v podstatě zopakovány informace, které jsme předestřeli výše, a doplněno, že se stěžovateli zdá, podle toho, co se dozvěděl z ministerstva, že bude-li se ucházet o možnost vykonat novou zkoušku z odborné způsobilosti, nebude k ní připuštěn s argumentací, že nedosahuje potřebného předepsaného vzdělání.

To by ovšem pro něj bylo fatální, protože by nadále nemohl podnikat v oboru, který ovládá, má v něm dlouholetou praxi a může se pochlubit celou řadou pozitivních pracovních výsledků. To by pro něj znamenalo nejen hluboký osobní zásah, ale současně by ho to připravilo o jediný zdroj obživy. Žádal proto soud, aby jej před takovým – podle jeho názoru retroaktivním, tedy nepřípustným – zásahem ochránil.

Krajský soud nepotěšil

U krajského soudu, který byl příslušný posuzovat žalobu v soudním řízení správním v prvním stupni, však pan J. M. neuspěl. Soud žalobu odmítl jako nepřípustnou se zdůvodněním, že stěžovatel se nemůže touto cestou domáhat ochrany před zásahem, který dosud nenastal. „Tímto zásahem,“ uvádí se v soudním spisu, „mělo být nepřipuštění ke zkoušce z odborné způsobilosti v souvislosti s budoucí žádostí stěžovatele o prodloužení předmětného osvědčení. Stěžovatel netvrdil, že by takovou žádost již podal, ani že jej žalované ministerstvo nebo Technická inspekce České republiky k uvedené zkoušce nepřipustily, pouze vznesl dotaz na ústřední správní orgán, jak by se stavěl k případné žádosti v tomto směru. Z celkového kontextu žaloby a jejích příloh je navíc patrné, že stěžovatel ani nemá v úmyslu podávat žádost o prodloužení osvědčení v nejbližší době.“

Kasační stížnost

Ve většině případů, k nimž jsme se v této rubrice vyjadřovali, se soudní procesy týkaly civilního nebo trestního práva, takže jsme se pravidelně dostávali k analýzám dovolání a rozhodnutí o něm. V soudním řízení správním místo dovolání nastupuje jiný opravný prostředek – kasační stížnost a místo Nejvyššího soudu jako soudu dovolacího rozhoduje o takové stížnosti Nejvyšší správní soud. Na ten se pan J. M. tedy se svou kasační stížností obrátil a požadoval posouzení přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Navrhoval zrušení rozhodnutí krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.

Čím se budu živit?

Stěžovatel se vymezoval především proti formálnímu přístupu krajského soudu. Tzv. zásahová žaloba podle něj plně korespondovala se zákonnými náležitostmi a požadavky. Podle stěžovatelova názoru „nezákonný zásah do jeho práv stále probíhá a trvá, a tudíž je zásahem aktuálním.“ Jako důkaz pan J. M. zdůraznil především právě dopis, jímž ministerstvo „vyřídilo“ jeho záležitost. I když se „vymlouvalo“ na to, že konečný výkladový verdikt musí vzejít od soudu, ve skutečnosti naprosto zřetelně naznačilo, že když stěžovatel podá žádost o vykonání zkoušky z odborné způsobilosti (kterou předtím dlouhodobě v praxi prokazoval), neuspěje.

Krajský soud měl řešit materiální jádro problému, ale místo toho podle pana J. M. „zaujal ve věci přepjatý restriktivní přístup a soustředil se, i když nikoliv podrobně a věrohodně, toliko k odůvodnění oprávněnosti svého procesního postupu. Zcela nepochopitelně a nelogicky odkazuje na skutečnost, že oprávnění má stěžovatel platné až do 6. 1. 2026 a žalobu tak bude moci podat až poté. Přehlíží však délku soudního řízení, která většinou překročí jeden rok a po tuto dobu stěžovatel nebude moci vykonávat dlouholetou podnikatelskou činnost a živit svou rodinu.“

Když už jste mě jednou osvědčili …

Další významnou stěžovatelovou námitkou byl problém zvaný retroaktivita, jímž se krajský soud podle stěžovatele rovněž vůbec nezabýval, ačkoliv mohl (a měl) případně předložit věc Ústavnímu soudu, aby ten jako povolaný strážce ústavnosti posoudil soulad inkriminovaného nařízení vlády s ústavním pořádkem.

Pan J. M. argumentoval úvahou, že když už jednou složil zkoušku z odborné způsobilosti (v roce 2011) a získal příslušné osvědčení, neměl by podle nové právní úpravy žádat o nové osvědčení, ale o pouze prodloužení platnosti toho původního. A jestliže tomu tak je, neměl by se způsob a podmínky, za nichž bude jeho kvalifikace znovu potvrzena, lišit od způsobu a podmínek podle původní právní úpravy.

Za naprosto absurdní a ukázkově retroaktivní (tedy v jasném rozporu s principy právní kultury) označil stěžovatel situaci, kdy nejprve splňoval všechny podmínky a bez problémů vykonával určitou náročnou profesi, a náhle se po něm žádá pro tutéž činnost jiný minimální stupeň odborného vzdělání. „Za jediný správný přístup lze považovat to, že se bude na metodiku a nařízení vlády nahlížet jinak,“ pravil v kasační stížnosti pan J. M. kategoricky. „Revizní technici, kteří získali osvědčení za staré právní úpravy a žádají prodloužení jeho platnosti, by měli být připuštěni ke zkoušce.“ A dodal, že v odmítnutí žaloby spatřuje porušení svého základního práva na spravedlivý proces.

Kasační řízení

Nejvyšší správní soud se pustil do práce, ale vlastně hned na počátku značně zchladil naděje stěžovatele. Prohlásil totiž, že „směřuje‑li kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 soudního řádu správního, stěžovatel v ní může uplatnit jen kasační důvod spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.“

Z tohoto důvodu se kasační soud vůbec nemohl zabývat námitkami stěžovatele směřujícími vůči tvrzenému retroaktivnímu působení nařízení vlády č. 191/2022 Sb. do jeho práv, nýbrž jenom tím, zda byl dán zákonný důvod odmítnutí žaloby.

Není zásah jako zásah

Nahlédnutím do zákona zjistíme, že „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (takový stav se v legislativní zkratce označuje jako „zásah“), který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, se může žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“

Toto procesní ustanovení (na první pohled pro právního laika možná poněkud složité) obsahuje významný háček. Podmínky, které stanoví, musejí být splněny tzv. kumulativně, tzn. všechny do jedné –chybí-li byť jen jediná z nich, ochranu před tvrzeným zásahem nelze poskytnout.

„Je‑li zároveň zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem zásahem, pak takováto žaloba musí být bez ohledu na pravdivost tvrzení žalobce odmítnuta, jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu,“ říká Nejvyšší správní soud.

Co by, kdyby …

Podívejme se ale, jak „zásah“ vymezil v žalobě pan J. M. V jeho interpretaci jde o následek změny požadavků na minimální stupeň odborného vzdělání vyplývající z porovnání dřívější a aktuální právní úpravy, přičemž tato změna se má projevit v budoucnu, až stěžovatel podá „žádost o prodloužení platnosti osvědčení“.

Jisté je – a Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu plně shodl se soudem krajským, že „zásah“, který má pan J. M. na mysli, zatím nenastal, což není zpochybněno tím, že v budoucnu k němu může dojít. Pan J. M. vlastně hovoří o tom, „co by, kdyby“ – žádost o umožnění vykonat novou zkoušku dosud nepodal, pouze vyjadřuje zásadní znepokojení plynoucí z toho, že mu ministerstvo sdělilo, že kdyby tak učinil, za stávajících podmínek by nebyl k odborné zkoušce opravňující k činnosti revizora vyhrazených plynových zařízení připuštěn.

Toto sdělení je ovšem jen informativní, nesplňuje povahu zásahu, kterým by žalované ministerstvo panu J. M. bránilo ve výkonu určité činnosti (o porušení základního práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost zaručeného Listinou základních práv a svobod ani nemluvě).

Obecně řečeno – a kasační soud to také v této souvislosti trefně připomíná – před neexistujícím „zásahem“ lze obtížně chránit. Představme si, kolik abstraktních konstrukcí, co všechno by se mohlo stát (tedy – k jakým „zásahům“ by mohlo dojít), by tak činorodý a přemýšlivý lid, jaký obývá českou kotlinu, byl schopen najít. Se správním soudnictvím bychom se mohli klidně rozloučit. Žalobou podle soudního řádu správního lze „poskytnout ochranu pouze před zásahem, který trvá, jehož důsledky trvají nebo u něhož hrozí opakování, nikoliv však ochranu před aktuálně neexistujícími zásahy, mimo jiné zásahy, které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde‑li o hrozbu opakování již učiněného zásahu.“

Ani to, že soudní řízení nějakou dobu trvá, na věci nic nemění. „Nelze vycházet z předpokladu, že soudní ochrana nebude v případě zásahu, který by mohl nastat v budoucnu, poskytnuta účinně,“ říká kategoricky Nejvyšší správní soud.

Právo je závazné

Další věc, která panu J. M. „nepadla do karet“, je ovšem podle mého názoru ještě významnější. Otázka zní, jestli lze po soudech požadovat, aby selektivně určovaly, v kterých případech bude platný a účinný právní předpis (v tomto případě „nové“ nařízení vlády) použit a ve kterých nikoliv. K tomu máme nikoliv správní, nýbrž ústavní soudnictví. Pouze Ústavní soud je oprávněn rozhodovat o zrušení právního předpisu, je‑li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem, Nejvyššímu správnímu soudu taková pravomoc svěřena nebyla a nelze ji obcházet ani tím, že by jako „zásah“ byly přezkoumávány důsledky nebo účinky právního předpisu.

K této otázce Nejvyšší správní soud podává ve svém rozhodnutí tento výklad:
„Stěžovatel by mohl podat návrh na zrušení příslušné části nařízení vlády č. 191/2022 Sb. pouze společně s ústavní stížností směřující proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci …, nastala‑li by uplatněním této části nařízení vlády skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Namítá‑li stěžovatel, že se městský soud nezabýval možností podat návrh na zrušení příslušné části nařízení vlády č. 191/2022 Sb., jde o námitku nedůvodnou, neboť městský soud by na základě tohoto ustanovení mohl navrhnout pouze zrušení zákona, případně vyslovení jeho neústavnosti.

Neústavnost nařízení vlády nebo jiného podzákonného právního předpisu si s ohledem na jeho vázanost zákonem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy může posoudit sám s důsledky pro danou věc. Vždy je nezbytné, aby na posouzení ústavnosti nebo zákonnosti právního předpisu a od něho se odvíjejícího závěru o jeho použitelnosti záviselo rozhodnutí věci. Za situace, kdy se městský soud nemohl žalobou věcně zabývat, však takovéto posouzení ústavnosti nebo zákonnosti příslušné části nařízení vlády č. 191/2022 Sb. postrádá smysl.“

Při veškeré – nutno říci sympatické – snaze, pro kterou je nutno mít pochopení (stěžovatel svou dosavadní prací prokazoval, že revizní činnost vykonává na patřičné úrovni, konal jako svědomitý občan a snažil se s velkým časovým předstihem vyřešit palčivou otázku, která se dotýká materiální budoucnosti jeho samotného i jeho rodiny zásadním způsobem), pan J. M. neuspěl. Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl.

Jenže …

Na začátku jsem napsal: „Všechno vlastně začalo před několika lety na půdě zákonodárné.“ Když 27. června letošního roku rozhodoval v této kauze Nejvyšší správní soud, chyběly jen tři dny do účinnosti nového nařízení vlády (a uplynuly dva týdny od okamžiku, kdy bylo přijato) č. 175/2024 Sb., kterým se mění některá nařízení vlády na úseku bezpečnosti práce v souvislosti s provozem vyhrazených technických zařízení.

To, co nemohly učinit soudy, učinil vrcholný orgán exekutivy nadaný možností tvořit podzákonné právní předpisy. Jak uvádějí N. Randlová a J. Lejsek v Pracovněprávních aktualitách v systému ASPI, „nařízení reaguje na nedostatky právní úpravy týkající se vyhrazených technických elektrických, plynových, tlakových a zdvihacích zařízení a požadavcích o odborné způsobilosti k práci s nimi.  Především se jedná o úpravy požadavků minimálního vzdělání a odborné praxe.“

Výsledkem jsou změny právní úpravy, jež se týkají čtyř okruhů vyhrazených technických zařízení: elektrických, zdvihacích a – co nás nejvíce zajímá – plynových a tlakových, vždy ve spojitosti s požadavky na zajištění jejich bezpečnosti.
Součástí změn je mj. novelizace inkriminované přílohy, která se týká nejkratší doby odborné praxe požadované pro činnost na vyhrazených plynových zařízeních ve vztahu k dosaženému stupni vzdělání žadatele.

Pro výkon revizí těchto VTZ se nově předepisuje:
a) střední vzdělání (s maturitou) strojního, elektrotechnického, stavebního, chemického nebo hutnického směru s maturitní zkouškou ze skupiny oborů Hornictví a hornická geologie, hutnictví a slévárenství (21), Strojírenství a strojírenská výroba (23), Elektrotechnika, telekomunikační a výpočetní technika (26), Technická chemie a chemie silikátů (28), Stavebnictví, geodézie a kartografie (36) a Speciální a interdisciplinární obory (39), k nimž je třeba připočíst jako podmínku minimálně dvouletou praxi;
b) střední vzdělání (s maturitou) jiného než strojního, elektrotechnického, stavebního, chemického nebo hutnického směru doplněné o tříletou praxi s osvědčením k montážím a opravám;
c) vysokoškolské vzdělání strojního, elektrotechnického, stavebního, chemického nebo hutnického směru s alespoň roční praxí;
d) vysokoškolské vzdělání jiného než v předchozím bodu uvedeného směru, k němuž se vyžaduje dvouletá praxe s osvědčením k montážím a opravám.

Navíc je tu zakotveno přechodné ustanovení, podle něhož ten, „kdo je držitelem osvědčení revizního technika vyhrazených plynových zařízení vydaného podle zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění účinném přede dnem 1. července 2022, se považuje za osobu splňující odbornou praxi a vzdělání podle přílohy č. 2 k nařízení vlády č. 191/2022 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto nařízení vlády.“

Podobně se upravují požadavky na vzdělání a délku praxe revizních techniků a zkušebních techniků pro nádoby na plyny a opět platí přechodné ustanovení, že osoba, která je držitelem osvědčení revizního technika vyhrazených tlakových zařízení podle zákona o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, je považována za osobu splňující potřebnou odbornou praxi a vzdělání.
Věc je nejspíš (museli bychom znát všechny podrobnosti, proto ten opatrný způsob vyjádření) pro pana J. M. na nejlepší cestě. Neuspěl sice před soudy, ale perspektivu mu dávají kroky normotvůrce (v tomto případě vlády).

Z toho všeho plynou asi dvě základní poučení. Zaprvé: Je‑li něco v souladu se zdravým lidským rozumem, není vyloučeno, že kdo si počká, ten se dočká. Zadruhé: Nechtějme po soudech nemožné. Právo formulují normotvůrci (zákonodárci a exekutiva), soudy je „jen“ interpretují a aplikují.